Autor: Ioana-Nelia Bercean*
Președintele iranian Hassan Rouhani și președintele SUA Joe Biden (shutterstock)
Context
Orice discuție cu privire la o strategie a administrației Biden privind Iranul trebuie să înceapă cu o analiză a modului în care administrațiile americane anterioare au abordat provocarea reprezentată de Iran. Încă de la începutul Republicii Islamice în urmă cu patruzeci și unu de ani, relațiile SUA-Iran au fost pline de neîncredere, animozitate, amenințări și ostilități active ocazionale, dar intercalate cu perioade de negociere și chiar cooperare tacită în circumstanțe selectate. Cu toate acestea, niciuna dintre cele șapte administrații americane de la Revoluția Islamică din 1979 încoace nu a reușit să coaguleze o strategie eficientă prin care să neutralizeze gama largă de provocări pe care Iranul le ridică în continuare intereselor și aliaților SUA din Orientul Mijlociu.
În consecință, chiar și după mai bine de patruzeci de ani, întrebarea principală privind strategia americană rămâne nerezolvată: ar trebui SUA să urmeze politici destinate să forțeze Iranul să se prăbușească sau să capituleze, sau să angajeze Iranul și să încerce să găsească un punct comun cu privire la problemele restante?
Uneori, chiar și cei care au susținut angajamentul au avut îndoieli privind pașii care trebuiau urmați: 1) un acord cuprinzător care să soluționeze toate problemele restante; sau 2) să se concentreze mai întâi pe un set restrâns de probleme și apoi să extindă treptat agenda bilaterală pentru a include problemele mai dificile. Administrația Trump a urmărit o strategie axată pe sancțiuni pe care a numit-o presiune maximă, care a reușit să slăbească economia iraniană, dar nu a reușit să forțeze Iranul să accepte gama largă de cereri americane, inclusiv renegocierea acordului nuclear. Administrația Obama a urmărit o teză alternativă – negocierea cu succes a restricțiilor asupra programului nuclear al Iranului prin planul multilateral comun de acțiune (JCPOA) din 2015, dar nu a reușit să producă o moderare a comportamentului iranian în regiune, nici să relaxeze relațiile SUA-Iran. Administrația Biden și-a exprimat intenția de a reveni la abordarea Obama, deși rămân întrebări dacă acest lucru este posibil în lumina deteriorării procesului de negociere și a încălcărilor acordului care au avut loc în timpul administrației Trump.
Administrația Trump și-a justificat acțiunile afirmând că ridicarea sancțiunilor impuse prin acordul nuclear din 2015 a împiedicat SUA să aplice pârghiile economice necesare pentru a obliga Iranul să își tempereze intențiile hegemonice regionale, să limiteze dezvoltarea rachetelor balistice și să accepte limitări ale activității nucleare chiar mai stricte. Potrivit strategiei fostei administrații americane, ieșirea unilaterală a SUA din acordul nuclear ar fi privat Iranul de venituri prin care finanța, înarma și instruia o rețea largă de aliați regionali și grupuri proxy, inclusiv Hezbollah-ul libanez, milițiile șiite irakiene, rebelii hutiți din Yemen, Hamas, grupările militante din Bahrain și facțiuni ale talibanilor din Afganistan.
Teza din spatele strategiei presiunii maxime – aceea că presiunea economică poate produce schimbări pozitive în politica externă a Iranului – a fost infirmată de o gamă largă de experți care au examinat mai multe fațete ale strategiei iraniene. Nu s-a observat nici o schimbare în politicile pe care liderii de la Teheran le consideră esențiale pentru asigurarea securității naționale și a obiectivelor politicii externe ale Iranului, indiferent cât de multă presiune economică a fost exercitată. Acest aspect a fost remarcat și în timpul administrației Obama care a folosit încă din 2010 sancțiuni pentru a atrage Iranul pe masa negocierilor nucleare. În 2013, în ciuda impunerii de sancțiuni care au redus exporturile de petrol ale Iranului la mai puțin de jumătate din valoarea inițială a sancțiunilor, Iranul a putut să intervină în războiul civil din Siria pentru a ajuta regimul lui Bashar al-Assad să rămână la putere. Mai mult, Iranul a reușit să trimită 2.500 de consilieri ai Forței Quds a Gărzilor Revoluționare Islamice Iraniene (IRGC-QF) pentru a întări apărarea regimului Assad și pentru a facilita intrarea a aproximativ 7.000 de luptători libanezi Hezbollah în Siria pentru a-l sprijini pe președintele sirian. Nici sancțiunile administrației Obama, nici cele ale administrației Trump nu au împiedicat Iranul să îi ofere lui Assad aproximativ 4,5 miliarde de dolari în credite și o finanțare de 10 miliarde în 2012, conform raportului „Outlaw Regime” din 2020 privind Iranul.
În plus, în 2014, într-un moment în care administrația Obama și sancțiunile globale presau încă economia Iranului, acesta a fost capabil să își facă simțită prezența și în Irak. În cursul acelei intervenții Iranul a cooperat tacit cu forțele americane din Irak pentru a ajuta guvernul de la Bagdad atunci când acesta a fost copleșit de atacurile grupării teroriste Statul Islamic (Daesh/ISIS). Iranul a trimis consilieri ai IRGC-QF să organizeze și să înarmeze o varietate de miliții șiite susținute de Iran și să recruteze luptători șiiți pentru a lupta alături de armata irakiană. În paralel, SUA au trimis forțe pentru a ajuta la reorganizarea armatei irakiene și, în parteneriat cu aliații europeni și regionali, au efectuat atacuri aeriene împotriva ISIS.
Facțiuni armate sprijinite de Iran. Sursă: The Soufan Center.
Nu există nici o îndoială că sancțiunile din epoca Obama au contribuit la decizia Iranului de a accepta limitările nucleare impuse prin JCPOA. Cu toate acestea, se poate susține că dezvoltarea unei arme nucleare nu a fost niciodată esențială pentru ideologia de apărare și politica externă a Iranului. Dacă achiziționarea unei arme nucleare ar fi fost un obiectiv esențial, Iranul ar fi depus probabil mult mai mult efort și resurse în atingerea acestui obiectiv înainte ca sancțiunile internaționale să fi fost înăsprite în mod semnificativ în 2010. Prin acceptarea condițiilor impuse prin JCPOA, Iranul a fost aparent dispus să negocieze și să pună capăt imediat oricărui efort de obținere a capabilității nucleare în schimbul ameliorării sancțiunilor. Prin JCPOA Iranul și-a atins obiectivul de a menține un program continuu de îmbogățire a uraniului și a obținut un angajament multilateral de a pune capăt interdicției ONU, impusă în perioada 2007-2010, asupra transferurilor de arme către și din Iran, până la 18 octombrie 2020.
Comparație a programului nuclear iranian în limitele impuse prin JCPOA (20 noiembrie 2020). Sursă: IAEA Board of Governors.
În timp ce campania de presiune maximă avea ca obiectiv principal constrângerea capacității Iranului de a-și extinde programul nuclear, o consecință posibil neintenționată a strategiei a fost decizia Teheranului de a răspunde prin încălcarea prevederilor acordului nuclear. Iranul a început un model gradual de escaladare a încălcărilor, la aproximativ un an după retragerea SUA din JCPOA, după o perioadă în care puterile europene nu au putut să dezvolte programe și politici pentru a continua să ofere Iranului beneficiile economice prevăzute prin acord. Pentru a face acest lucru ar fi fost nevoie ca firmele europene să riște să încalce sancțiunile americane – acțiuni care ar fi pus în pericol accesul lor pe marea piață americană. Nu este surprinzător faptul că puține guverne și firme europene au fost dispuse să ajute Iranul. La rândul lor, liderii iranieni au indicat în mod constant că încălcările nucleare ale Iranului erau „reversibile” dacă sancțiunile ar fi fost ameliorate. Aceste afirmații oferă dovezi pentru concluzia că liderii de la Teheran sunt pragmatici și calculează cu atenție implicațiile fiecărei acțiuni. Astfel, se poate spune că liderii iranieni au anticipat că în cele din urmă o să apară condiții mai favorabile pentru revenirea SUA la JCPOA și că suprimarea definitivă a acordului ar afecta interesele iraniene pe termen lung. Cu toate acestea, încălcările au redus timpul necesar obținerii capabilității nucleare iraniene, de la un an, în condițiile impuse de JCPOA, la o estimare de trei luni – un interval aproape similar cu cel estimat înainte de punerea în aplicare a JCPOA, în 2015. În plus, decizia Iranului de a relua îmbogățirea uraniului până la 20%, proces inițiat în ianuarie 2021, ar putea reduce și mai mult timpul necesar obținerii capabilității nucleare.
Abordarea administrației Biden și opțiunile de implementare ale acesteia
„Sunt pregătit să merg pe calea diplomației dacă Iranul ia măsuri pentru a arăta că și el este pregătit. Cu lumea din nou de partea Americii, una dintre prioritățile administrației Biden va fi de a stabili o politică corectă față de Iran”, a declarat candidatul Joe Biden la 13 septembrie 2020.
A trecut mai bine de o lună de când administrația Biden și-a început mandatul, iar sancțiunile din era Trump asupra Iranului sunt încă în vigoare, însă semnalele privind negocierile cu Iranul sunt în creștere. La mijlocul lunii februarie, ministrul de externe al Qatarului, șeicul Mohammed bin Abdulrahman Al Thani, se afla la Teheran, subliniind sprijinul său pentru JCPOA. Cancelarul german Angela Merkel și președintele elvețian Guy Parmelin au vorbit cu președintele iranian Hassan Rouhani iar miniștrii de externe ai E3 (Franța, Germania și Marea Britanie) s-au consultat cu secretarul de stat al SUA, Antony Blinken, iar discuțiile au concluzionat că o revenire a SUA la acord poate fi iminentă. Totuși, dezbaterea americană îi pune în opoziție pe cei care susțin prelungirea sancțiunilor pentru a forța Iranul să accepte noi termeni într-un nou acord, și pe cei care consideră că solicitarea unor modificări semnificative ale JCPOA ar duce la negocieri prelungite, fără nici o finalitate pozitivă pentru nici una dintre părțile implicate. Se poate argumenta că este puțin probabil ca liderii iranieni să accepte concesii suplimentare din partea administrației Biden, concesii pe care nu le-au oferit nici măcar în fața campaniei de presiune maximă a administrației Trump. Administrația Biden pare să fi ajuns la concluzia că interesele de securitate națională ale SUA sunt suficient garantate prin aderarea Iranului la cerințele inițiale ale JCPOA, fără a fi nevoie să solicite imediat noi limitări dincolo de cele stipulate în acord. Totuși, dezbaterea internă din SUA cu privire la această problemă, care implică numeroase circumscripții și voci puternice, ar putea întârzia eforturile administrației Biden de a se reveni la acord.
Păstrând abordarea administrației Trump față de Iran, președintele Biden nu se poate aștepta la un rezultat diferit. Moderații și reformiștii de la Teheran – care susțin angajamentele prevăzute în JCPOA – se află sub o presiune constantă a vocilor venite din partea ultra-conservatoare a spectrului politic iranian. Conservatorii din Majlis (parlamentul iranian) au emis deja un mandat care prevede atât limitarea accesului inspectorilor AIEA, programat pentru 23 februarie, cât și extinderea proliferării la date ulterioare, dacă sancțiunile nu vor fi ridicate. Iar alegerile prezidențiale iraniene din iunie ar putea pune capăt ferestrei de oportunitate pentru întoarcerea la acord, blocând astfel orice inițiativă a administrației Biden. Adoptarea proiectului de lege parlamentar care reduce respectarea de către Iran a prevederilor din JCPOA a fost una dintre consecințele asasinării principalului om de știință nuclear din Iran, Mohsen Fakhrizadeh. Președintele Hassan Rouhani și ministrul de externe Javad Zarif s-au opus adoptării acestui proiect de lege și au încercat să-l întârzie, dar argumentele lor au fost respinse.
Noua administrație Biden a plasat dosarul iranian în topul „priorităților” de politica externă din cauza a doi factori. În primul rând, este imperativ ca Iranul să fie ținut departe de dobândirea capabilității nucleare iar Washingtonul lasă de înțeles că nu va lăsa ca acest lucru să se întâmple chiar dacă aceasta înseamnă recurgerea la acțiuni militare. În al doilea rând, intensitatea mediatizării în SUA și a comentariilor politice privind programul nuclear iranian impune ca acesta să fie tratat cu celeritate. Timpul este, de asemenea, un factor de constrângere, deoarece crește îngrijorarea că Iranul ar putea depăși o linie roșie în timp ce Washingtonul încă se hotărăște cum să abordeze dosarul iranian. Secretarul de stat Antony Blinken a spus, „dacă Iranul va continua să ridice unele dintre aceste restricții impuse de [JCPOA], s-ar putea ajunge la o chestiune de câteva săptămâni” până la obținerea capabilității nucleare. Blinken a subliniat că „materialul fisionabil este un lucru. A avea o armă pe care să o detoneze și să o folosească este alta.” Aceasta este o distincție validă, dar într-o lume în care percepția amenințărilor este adesea confundată cu realitatea, este puțin probabil să facă diferența.
Mai mult, partenerii-cheie ai Washingtonului din Orientul Mijlociu se opun oricărei apropieri dintre SUA și Iran și nu doar din cauza îngrijorării lor cu privire la problemele nucleare. Arabia Saudită și Emiratele Arabe Unite vor să împiedice orice competiție serioasă pentru influență în Golful Persic. Mai important, Israelul dorește nu doar să-și asigure propria securitate, inclusiv restricționarea programului de rachete nucleare și balistice ale Iranului, ci și să pună capăt sprijinului acordat de Teheran grupurilor Hezbollah în Liban și Hamas în Gaza, și să își păstreze „avantajul militar calitativ” din regiune. De asemenea, dincolo de asigurarea securității, Israelul își dorește și obținerea avantajului geopolitic – acela de a nu avea un competitor serios în regiunea Orientului Mijlociu.
Săbiile ascuțite ale vechii opoziții
Reluarea negocierilor dintre Washington și Teheran întâmpină și opoziția domestică americană. Acum, cu o nouă administrație care se pregătește să readucă SUA în JCPOA, opoziția internă își ascute din nou săbiile. Pentru mulți dintre oponenții vocali ai acordului (și a unor posibile viitoare negocieri), obiectivul principal este schimbarea regimului la Teheran. Ceea ce este mult diferit de a căuta un „acord mai bun”. Pentru alți opozanți la fel de vocali și, în special pentru cei mai apropiați de prim ministrul israelian Benjamin Netanyahu, obiectivul principal ar putea fi nu atât schimbarea regimului, ci mai degrabă perpetuarea Iranului ca a unei bête noire disprețuită, sancționată și izolată care poate fi acuzată de fiecare dezastru regional. Menținerea Iranului în acest rol servește guvernului lui Netanyahu prin slăbirea unui rival regional, blocarea acestuia de la orice apropiere de SUA și chiar Europa, și devierea atenției internaționale de la activitățile proprii.
Considerații similare se pot aplica celor din Fundația anti-JCPOA pentru apărarea democrațiilor (FDD). Cea mai recentă abordare a subiectului de către FDD reia discursul de acum șapte ani, fără a menționa, însă, că prin JCPOA s-a extins semnificativ intervalul de timp în care Iranul ar putea dobândi capabilitatea nucleară. Într-adevăr, nu se poate aștepta ca fiecare eseu despre JCPOA să acopere toate fațetele subiectului, iar FDD se concentrează în lucrarea lor recentă asupra dispozițiilor a ceea ce numim „sunset clause”, care atașează date de expirare la unele dintre dispozițiile acordului. Acest subiect a fost, de asemenea, un punct central al opoziției în urmă cu câțiva ani, iar abordarea actuală a subiectului prezintă acum aceleași deficiențe din retorica opoziției din 2015. Autorii FDD nu menționează dispozițiile importante ale JCPOA care nu expiră niciodată. Interdicția de bază privind dezvoltarea sau deținerea armelor nucleare – o interdicție care întărește obligațiile Iranului în temeiul Tratatului de Neproliferare Nucleară – este permanentă.
Tranzacție faustiană sau Realpolitik?
Pentru noul președinte american livrarea unor succese politice externe este un aspect indispensabil pentru a putea livra un raport favorabil al primelor 100 de zile. Însă acest lucru este extrem de dificil în condițiile date ale spectrului politicii interne americane, pentru care reconcilierea societală pare a fi cel mai important obiectiv. Dosarul iranian poate reprezenta oportunitatea administrației SUA atât de a reveni la multilateralism cât și de a demonstra că America își respectă angajamentele internaționale, chiar și în cele mai dificile momente ale ei. Revenirea – sau renegocierea – la JCPOA poate combina atât pragmatismul unei tranzacții pentru beneficiul internațional, cât și pe cel al unei abordări de tip realpolitik, unde diplomația se bazează în primul rând pe circumstanțe și factori, mai degrabă decât pe noțiuni ideologice explicite sau premise morale și etice.
Desigur, orice abordare a noii administrații americane privind acordul nuclear va fi cântărită în lumina acțiunilor Iranului, inclusiv întoarcerea la status quo-ul din momentul adoptării JCPOA, limitarea programului nuclear și moderarea sprijinului pentru grupurile proxy regionale, care continuă să alimenteze instabilitatea și nesiguranța în tot Orientul Mijlociu. Având în vedere toate interesele conflictuale și lipsa oricărei interacțiuni serioase între puterile aflate în conflict în regiune, de-a lungul liniilor politice, strategice, sectare și religioase, obiectivele pe termen lung ale Washingtonului par încă destul de îndepărtate. Acest lucru ridică următoarele întrebări: cât timp, energie și capital politic intern va dedica președintele Biden dosarului iranian, dincolo de încercarea de a-i determina pe iranieni să oprească procesul de îmbogățire nucleară? În orice caz, fără reducerea majoră a sancțiunilor SUA, inversarea acestui proces nu se va întâmpla. Biden se confruntă cu o puternică ostilitate politică internă față de orice ar putea fi descris ca o concesie către Iran, chiar dacă servește intereselor de securitate națională ale SUA, așa cum a făcut-o în mod clar JCPOA. Criticii săi interni, precum și rivalii regionali ai Iranului, cer, de asemenea, ca problemele non-nucleare să facă parte din orice acord cu Iranul, însă este puțin probabil ca Teheranul să fie dispus la astfel de concesii.
Vestea bună pentru cei care pledează în favoarea JCPOA este că Biden l-a numit pe Rob Malley, foarte apreciat de marea majoritate a specialiștilor în Orientul Mijlociu din Washington, ca trimis special pentru Iran. Dar, presupunând că negocierile cu Iranul vor servi interesele americane, deși nu neapărat și pe cele ale partenerilor regionali, Malley trebuie să poată conta pe disponibilitatea președintelui Biden de a face față unor critici interne vocale. În caz contrar, impasul poate continua. Dacă anumite acțiuni ale celor două părți – susținute de celelalte mari puteri semnatare ale JCPOA, Franța, Germania, Marea Britanie, China și Rusia – se vor putea realiza, atunci ar fi suficient timp și spațiu pentru a se negocia un calendar pentru o serie de pași sincronizați suplimentari, eșalonați, care să readucă Iranul, dar și SUA, pe deplin în conformitate cu obligațiile acordului – eliminarea tuturor sancțiunilor cu încălcarea acordului de către SUA și revenirea completă la restricțiile nucleare ale acordului și obligațiilor de monitorizare ale Iranului. Cel mai bine ar fi să se întâmple acest lucru înainte de alegerile din Iran din iunie, dar dacă nu, ar trebui să se facă până în august, când un nou președinte iranian își va prelua atribuțiile.
Rapoartele recente ale AIEA ar trebui să servească drept apel de trezire. În timp ce atenția lumii a fost concentrată în altă parte, ceasul nuclear iranian a început să ticăie din nou. Încet, în mod deliberat, se dezvoltă o nouă criză. Dacă administrația Biden continuă să tergiverseze dosarul iranian, sperând, poate, că presiunea economică maximă (Planul A) impusă de administrația precedentă va funcționa, cel puțin pe termen mediu, noua administrația trebuie să dezvolte urgent un răspuns la întrebarea: Ce se întâmplă dacă Planul A nu funcționează?
*Ioana-Nelia Bercean este membru în Consiliul de Experți LARICS.