Ioana Bercean-Constantin*
Acordul nuclear dintre Iran și grupul P5+1 (SUA, Marea Britanie, Franța, China, Rusia și Germania), semnat în iulie 2015, a reprezentat la acea vreme o oportunitate pentru a reafirma integritatea principiilor internaționale și trecerea de la unilateralismul care a caracterizat sistemul internațional la începutul secolului 21 spre cooperare, diplomație și reintegrarea instituțiilor internaționale în procesul decizional global, Agenția Internațională a Energiei Atomice (AIEA) având un rol important nu doar în procesul negocierilor nucleare ci și în verificarea subsecventă semnării JCPOA a respectării termenilor acordului de către Republica Islamică. De la data intrării în vigoare a prevederilor acordulului nuclear, Iranul, conform rapoartelor AIEA, a fost în deplină conformitate cu prevederile acestuia, până după retragerea unilaterală a SUA din JCPOA, în mai 2018, în timpul administrației Trump. Odată cu impunerea unui not set de sancțiuni americane – deja cunoscuta strategie a presiunii maxime – Republica Islamică și-a reluat treptat activitatea de proliferare începând cu 8 mai 2019 (exact la un an de la retragerea SUA din JCPOA), când a anunțat că nu va mai respecta limitele impuse privind stocurile de apă grea și de uraniu îmbogățit; în iulie 2019 Iranul a făcut public faptul că va depăși limita de 3,67% de îmbogățire a U-235 – prevăzută de JCPOA, ajungând până la 25 de kilograme de uraniu îmbogățit la 60% în noiembrie 2021, în conformitate cu o lege adoptată în decembrie 2020 de Consiliul Gardian al Iranului.
Declarația purtătorului de cuvânt al Agenției Energiei Atomice din Iran, Behrouz Kamalundi, privind stocurile de 210 kg de uraniu îmbogățit 20% și de 25 de kg cu o îmbogățire de 60%. Sursă: Fars News.
Este esențial de reținut faptul că, fie cu acord nuclear sau fără, Iranul este deja aproape de a depăși pragul nuclear. Însă prevederile JCPOA reușeau să prelungească momentul obținerii capabilității nucleare de către Iran cu minim douăzeci și cinci de ani, față de cele trei luni la care se aflau iranienii în 2012. Retragerea unilaterală a SUA din JCPOA și reluarea subsecventă a activităților nucleare iraniene, au adus Republica Islamică la câteva luni distanță de a deveni membră a clubului nuclear. Asta, desigur, dacă acesta este scopul real al Teheranului, deoarece din ultimele declarații ale directorului CIA, William Burns, reiese că nu există nicio dovadă că Iranul a decis să își militarizeze programul nuclear. Însă administrația Biden, conform declarațiilor din timpul campaniei electorale din 2020, își dorește ca problema dosarului iranian să fie din nou introdusă în cutie și sub prevederile oneroase ale unui acord nuclear astfel încât Washingtonul să își poată finaliza mediatizatul pivot asiatic al cărui scop principal este, desigur, gestionarea emergenței chineze. Însă pentru a ajunge acolo, Washingtonul ar trebui să înceapă să renunțe în primul rând la sancțiunile secundare și să găsească o modalitate de a comunica direct cu Teheranul, chiar și informal, la fel cum a făcut-o la final de 2011 și început de 2012, prin intermediul reprezentantului sultanului din Oman, Salem Ismaily (William J. Burns, The Back Channel, 2019, p. 349).
Directorul CIA, William Burns. Sursă: The Times of Israel.
Diplomația nucleară dintre P5+1 și Republica Islamică Iran a fost reluată în perioada 5-9 aprilie 2021 la Viena, după care au urmat alte cinci runde de negocieri, în același format. A șaptea rundă de negocieri privind relansarea JCPOA a început la 29 noiembrie 2021 la Viena, după ce discuțiile au fost întrerupte în iunie din cauza alegerilor prezidențiale iraniene, iar începând cu 3 ianuarie 2022 discuțiile au fost reluate, sub forma unor întâlniri informale.
JCPOA – o dilemă de tip Catch-22 pentru administrația Biden
Este foate posibil ca pentru profani sau criticii acordului această perioadă extinsă de negocieri să pară inutilă sau chiar lipsită de sens. Cu toate acestea, dinamica relațiilor dintre SUA și Iran duc la concluzia că JCPOA este un instrument necesar pentru ambele state însă dorința fostului președinte Donald Trump de a face o demonstrație de forță dar și de a anula cât mai multe decizii ale administrației Obama, au aruncat strategia președintelui Biden privind JCPOA într-o capcană de tip Catch-22 (o dilemă sau o circumstanță dificilă din care nu există scăpare din cauza unor condiții reciproc conflictuale sau dependente).
Fostul Secretar de Stat al SUA, John Kerry. Sursă: Washington Post.
În acest sens merită menționat faptul că negocierile care au dus la agrearea JCPOA s-au întins pe mai bine de un deceniu, prima inițiativă aparținând chiar Republicii Islamice, prin faimosul fax Grand Bargain, agreat de fostul președinte iranian Mohammad Khatami, iar primii pași concreți au fost făcuți în 2013, când s-a agreat o formă preliminară a acordului, Joint Plan of Action (JPOA), urmând ca acordul final – JCPOA – să fie semnat abia doi ani mai târziu. „În 2003, Iranul a făcut o ofertă administrației Bush că va face, de fapt, lucruri majore în ceea ce privește programul lor [nuclear]; aveau 164 de centrifuge. Nimeni nu a acordat atenție [propunerii] – nu s-a întâmplat nimic,” a declarat fostul secretar de stat John Kerry într-un interviu din 2013.
Documentul ‘Grand Bargain’. Sursă: Washington Post.
Pentru SUA, reinstituirea JCPOA, în forma actuală sau a uneia ulterior agreate (chiar și fostul președinte Trump ar fi reluat negocierile, conform propriilor declarații), ar însemna închiderea altui dosar regional, după Afganistan și Irak, ameliorarea presiunii israeliene privind o intervenție militară în Iran și un eventual progres în procesul de neproliferare nucleară. În plus, pentru adminstrația actuală soluționarea cât mai rapidă a dosarului nuclear iranian ar însemna o victorie importantă de politică externă (mai ales că la un an de la preluarea mandatului agenda internațională a administrației curente nu a bifat niciun succes marcant în acest sens), revenirea la multilateralismul promovat de Joe Biden în timpul campaniei electorale, diminuarea numărului atacurilor cibernetice iraniene asupra instituțiilor publice și private americane (numărul acestor atacuri scăzuse semnificativ după semnarea JCPOA) dar și crearea unui spațiu de manevră mai larg pentru abordarea competiției cu China. Pentru Teheran, un JCPOA funcțional ar însemna, pe lângă promovarea abilităților diplomatice ale noii administrații și ridicarea sancțiunilor și reintegrarea în sistemul internațional SWIFT, sau garanții suplimentare de securitate. Mai mult decât atât, programul nuclear și anxietățile regionale și occidentale din jurul acestuia și a revigorării JCPOA au reușit să mențină Iranul în centru atenției sistemului internațional, ceea ce pentru Teheran reprezintă în sine o victorie.
Însă printre variabilele dependente care încetinesc negocierile nucleare se numără reintroducerea pe agenda discuțiilor a propunerii fostului secretar de stat al administrației Trump, Mike Pompeo, de a include în JCPOA ‘comportamentul regional’ al Iranului, acest aspect demonstrând că aliații occidentali nu sunt preocupați de potențialul posibilei proliferări nucleare din Orientul Mijlociu ci, mai degrabă, de activitățile regionale ale Iranului. Programul de rachete balistice al Iranului și problema privind recordul negativ al drepturilor omului sunt alte teme pe care SUA și semnatarii europeni ai JCPOA le-ar dori revizuite și chiar incluse în acord. Însă Iranul nu va face niciodată vreo concesie în ceea ce privește rachetele balistice, argumentul suprem al Teheranului făcând trimitere la invazia Iranului de către Irakul condus de Saddam Hussein, susținut la vremea aceea chiar de către occident. Pentru Iran perioada 1980-1988 este deja o lecţie învăţată şi nu va renunţa niciodată, cel puţin nu în termenii sugeraţi de critici, la capabilităţile proprii de apărare. Mai mult, un stat cu profilul revoluţionar al Iranului nu va accepta niciodată un joc cu sumă zero.
În plus, exercitarea unei presiuni privind rachetele balistice iraniene fără o adresare în palalel a deciziei recente a Arabiei Saudite de a-și dezvolta propriul program de rachete balistice cu ajutorul Chinei, ar putea crea noi tensiuni regionale. În ceea ce privește problema drepturilor omului, SUA și aliații occidentali ar cădea în aceeași capcană a abordării nerespectării drepturilor omului dintr-un stat – recunoscut ca adversar al occidentului – și ignorarea unor situații similare din alte state regionale mai prietenoase, cum ar fi Emiratele Arabe Unite (cazul activistului pentru drepturile omului Ahmed Mansoor Al Shehhi, condamnat în 2017 la zece ani de închisoare), Arabia Saudită (uciderea jurnalistului Jamal Khashoggi) sau chiar Israel (în special în ceea ce privește relaționarea cu populația palestiniană). Proxy-urile iraniene sunt un alt subiect de dispută invocat în discuţiile privind JCPOA, însă realitatea este că întreg Orientul Mijlociu este înţesat de grupuri proxy, finanţate din toate părţile – est, vest şi rest. Dacă apreciem că Iranul fără armă nucleară este deja o ameninţare la adresa securităţii regionale deja profund afectată, să ne imaginăm ce ar însemna un Iran înarmat nuclear.
Președintele Saddam Hussein și Donald Rumsfeld, trimisul special al președintelui Ronald Reagan, Bagdad, pe 20 decembrie 1983. Sursă: National Security Archive.
Agrearea JCPOA în 2015 a fost posibilă deoarece administrația Obama a înțeles foarte bine atât dinamica regională, caracteristicile de negociere iraniene cât și implicațiile unui Iran înarmat nuclear, astfel încât, în ciuda criticilor, a apelat la așa-numita ‘Track II Diplomacy’, care combină diplomația creativă cu presiunea credibilă (păstrarea opțiunii militare), separând, de asemenea, problemele nucleare de celelate teme sensibile menționate anterior. Însă factorii de decizie occidentali trebuie să fie, de asemenea, realiști cu privire la impactul instrumentelor coercitive economice, politice sau militare. În cazul eșecului negocierilor crearea unei noi presiuni va fi un efort pe termen mediu spre lung, care va dura luni, dacă nu ani, în timp ce programul nuclear al Iranului poate avansa mult mai repede. Mai simplu spus, Iranul poate adăuga noi centrifuge mai repede decât Washingtonul poate adăuga presiune.
Actualul context nu oferă prea multe variante administrației Biden. În principiu, atât delegația iraniană, cât și cea americană au avut abordări similare. Formula iraniană este „acțiune pentru acțiune”, cea a SUA „îndeplinire pentru îndeplinirea” obligațiilor respective. Pentru Iran, aceasta înseamnă eliminarea sancțiunilor și asigurarea că SUA nu se va retrage din nou, într-o viitoare administrație, din acord. Pe de altă parte, Washingtonul insistă ca Iranul să revină la conformitate cu termenii JCPOA înainte de ridicarea sancțiunilor. Întrebarea este cine va face primul pas înspre îndeplinirea acestor angajamente.
Principii, politici, multilateralism
Un eșec al negocierilor de la Viena ar avea drept consecință dezvoltarea programului nuclear al Iranului care, chiar dacă nu va construi o capabilitate nucleară va fi suficient de aproape să o facă dacă va considera că situația o va cere. O astfel de ipoteză este suficientă pentru ca Israelul să își pună în aplicare amenințările repetate și să atace instalațiile nucleare iraniene, încercând să atragă SUA în conflict. Iranul ar răspunde prin toate mijloacele sale convenținale și asimetrice, ceea ce ar duce la un alt război prelungit și devastator în Orientul Mijlociu.
Este de așteptat ca SUA să evalueze până la sfârșitul lunii ianuarie dacă s-au înregistrat progrese suficiente în discuțiile cu Iranul de la Viena, pentru a determina dacă sunt îndeplinite condițiile privind revenirea la implementarea integrală a prevederilor acordului nuclear, urmând ca cel târziu în luna martie administrația Biden să ia o decizie în acest sens. Pentru Uniunea Europeană revenirea în conformitate cu prevederile JCPOA – sau agrearea unui JCPOA 2.0 – ar însemna atât recunoașterea rolului ei în realizarea a ceea ce europenii consideră bijuteria coroanei politicii externe europene, cât și o revenire, fie ea și parțială, la multilateralismul promovat de Bruxelles. La începutul rundei a opta a discuțiilor de la Viena delegațiile au convenit în comun să negocieze un text unic constând din rezultatele negocierilor inițiate în aprilie 2021 și două propuneri iraniene. Dacă măsurile de revizuire și mecanismele de implementare pot fi rezolvate la nivel tehnic, se poate ajunge la un acord în câteva săptămâni, iar după o perioadă de două-trei luni, timp în care părțile implicate să finalizeze procedurile de revenire în conformitate, noul JCPOA să își reintre în drepturi.
Dacă negocierile privind viitorul JCPOA se vor prăbuși definitiv acest lucru va reconfirma o istorie de patruzeci de ani de acrimonie și disfuncționalitate între SUA și Iran, stare de fapt care a debutat odată cu revoluția islamică din 1979. Acordul nuclear a fost o excepție rară care a rezultat din ceea ce, în retrospectivă, pare să fi fost un cumul de circumstanțe unice – o comunitate internațională unită în spatele unei strategii de angajament, sancțiuni și negociatori talentați de ambele părți care au dezvoltat un raport semnificativ. De asemenea, dezechilibrul de putere dintre SUA și Iran poate să fi condamnat JCPOA încă de la început. Într-adevăr, SUA și Iranul nu sunt concurenți egali – precum erau SUA și fosta Uniune Sovietică – și, astfel, Washingtonul a reușit să-și încalce angajamentele față de Iran cu impunitate. Iranul, la rândul său, nu este încolțit de o superputere și ar putea prefera să reziste decât să prospere.
*Ioana Bercean-Constantin este cercetător la Institutul de Științe Politice și Relații Internaționale „Ion I. C. Brătianu” al Academiei Române și expert LARICS pe problematica Orientului Mijlociu.
