Ioana Constantin Bercean*
Președinții Donald J. Trump și Hassan Rouhani. Sursă foto: Radio Zamaneh
Context
La doi ani de la retragerea unilaterală a Statelor Unite din acordul nuclear cu Iranul, cunoscut sub numele de Planul Comun și Cuprinzător de Acțiune (JCPOA), sunt semne clare că administrația Trump forțează anularea completă a acordului (și negocierea unuia nou în condițiile impuse de SUA) chiar dacă Washingtonul nu pare să aibă un plan alternativ pentru abordarea ambițiilor nucleare ale Teheranului, dincolo de sancțiuni și așa numita maximum pressure / presiune maximă. Oficialii americani au încercat să îi convingă și pe restul semnatarilor JCPOA – Uniunea Europeană (Germania și Franța), Marea Britanie, Federația Rusă și China – să extindă embargoul impus de Organizația Națiunilor Unite (Rezoluția 2231) privind vânzarea de arme care va expira în octombrie, cu doar câteva săptămâni înaintea alegerilor prezidențiale din SUA însă, cel puțin deocamdată, răspunsul acestora nu este unul pozitiv. Deficiența strategică din centrul abordării administrației Trump privind Iranul – care reprezintă și una dintre temele centrale ale politicii externe americane – este tendința afișării unei imagini dure și a unor angajamente pe măsură, fără ca acestea să fie susținute de o teorie reală a modului în care această abordare va produce rezultatele dorite.
Susținând că acțiunile destabilizatoare ale Iranului în regiune prezintă un risc ridicat pentru a permite vânzarea armelor de către Teheran, Washingtonul a anunțat că va forța impunerea unilaterală a unui nou set de sancțiuni, acțiune care ar pune din nou administrația americană pe un curs de coliziune diplomatică cu aliații europeni, precum și cu Rusia și China, care doresc menținerea în viață a acordului nuclear. Viitoarele alegeri prezidențiale din SUA, din noiembrie a. c., vor determina probabil dacă acordul nuclear iranian va supraviețui. Dacă Donald Trump va câștiga un nou mandat, Iranul va renunța la JCPOA și își va modifica doctrina nucleară pentru a obține un avantaj mai mare în orice negocieri viitoare. Dacă Joe Biden, presupusul candidat democrat, este ales, atât Iranul cât și Statele Unite ar putea înainta spre reluarea acordului, dar Iranul va rămâne reticent în a-și extinde termenii.
Oricare ar fi rezultatul alegerilor prezidențiale din SUA, există un consens larg în cadrul guvernului iranian că Teheranul nu va renegocia condițiile deja existente în JCPOA, deoarece consideră că dosarul programului nuclear a fost închis după semnarea acordului și că, renegocierea altor condiții, precum adăugarea programului de rachete balistice al țării sau politica regională a Iranului ar fi privite pe plan intren ca semne ale slăbiciunii factorilor decizionali din Teheran.
Pe 10 august, președintele Trump a promis un nou acord nuclear cu Iranul „în patru săptămâni” dacă va fi reales în noiembrie. Teheranul a răspuns că ar saluta negocierile în cazul în care Donald Trump este serios și va compensa greșelile din trecut, dar revenirea la termenii stabiliți prin JCPOA este condiționată și de ridicarea sancțiunilor americane.
Liderul suprem Ali Khamnei despre revenirea la masa negocierilor. Sursă: Radio Zamaneh
Astfel, administrația americană consideră că Iranul va așteapta rezultatele alegerilor din SUA, considerând că, datorită situației economice dificile, Teheranul va face o afacere indiferent de rezultatul acestora. Însă asupra acestei abordări plutește un mare semn de întrebare, deoarece este evident deja că Iranul a refuzat orice fel de negociere în termenii actualei administrații americane, chiar și sub presiunea celor mai severe sancțiuni din istorie impuse unui stat în timp de pace.
În ultimele săptămâni principalele părți rămase în acord au devenit din ce în ce mai vocale în respingerea pretențiilor din SUA de a fi încă implicate în JCPOA. Pe 9 iunie a. c., Ministerul Chinez de Externe a emis un comunicat prin care spunea că retragerea SUA din acord este „cauza principală” a crizei actuale, în timp ce ministrul rus de externe, Serghei Lavrov, a declarat în cadrul conferinței ONU că acțiunile americane simultane, de a părăsi acordul dar și de a încerca să-i hotărască viitorul, sunt “ridicole și iresponsabile”.
De când președintele Donald J. Trump a retras SUA din JCPOA pe 8 mai 2018, existența acordului a fost pusă mereu sub semnul întrebării și într-o criză permanentă. Teheranul a inițiat diverse măsuri care încalcă prevederile acordului, dar a menținut ușa deschisă pentru revenirea la parametrii stabiliți de acesta. Guvernele europene au încercat să eludeze sancțiunile americane împotriva Iranului, cel puțin pentru aprovizionarea cu resurse umanitare, în special în conetxtul pandemiei. Dar este pregătită Uniunea Europeană să meargă până la capăt privind susținerea acordului nuclear? Este aproape sigur că acest răspuns va fi influențat atât de rezultatul alegerilor din noiembrie a.c. din SUA, dar și de cel al alegerilor din primăvara anului viitor din Iran.
Perspectiva americană
De-a lungul campaniei electorale, președintele american Donald J. Trump a declarat că acordul nuclear cu Iranul a fost „un dezastru”, și că, dacă va fi ales președinte, „prioritatea lui numărul unu” ar fi să renunțe la el. După ce a devenit președinte, Trump s-a ținut de cuvânt, iar pe 8 mai 2018, SUA s-au retras unilateral de din JCPOA. Donald Trump și-a justificat alegerea argumentând că acea clauză finală (sunset clause) nu va împiedica Iranul să achiziționeze materialul necesar pentru fabricarea armelor nucleare, însă și problema rachetelor balistice (neacceptată de iranieni ca fiind negociabilă) a constituit unul dintre motivele americane pentru a-și justifica retragerea unilaterală din acord. Prin urmare, a fost decizia corectă cea de retragere din JCPOA și impunerea unor sancțiuni economice fără precedent începând cu noiembrie 2018, în special prin limitarea la maximum a exporturilor de petrol iraniene? În mod clar, răspunsul depinde de rezultat. Dacă această decizie va conduce Iranul la retragerea din NPT – după cum oficialii iranieni amenință de ceva timp – sau la o confruntare militară majoră, ar fi un dezastru. Pe de altă parte, dacă va genera un acord de tip win-win mai bun și de durată între Statele Unite și Iran, președintele Trump va fi lăudat pentru decizia sa. Însă evoluțiile din ultimul an nu dau motive pentru prea mult optimism, iar pandemia coronavirusului a umbrit în mod clar alte priorități. Cu toate acestea, există încă o șansă ca această criză fabricată să poată fi un catalizator al progreselor pe frontul nuclear și să ofere Iranului un imbold pentru revenirea în termenii prevăzuți de acord, și, eventual, reîntoarcerea la masa negocierilor.
Începând cu anul 2017, angajamentul american față de Iran a fost o secvență în trei pași: abandonarea celei “mai proaste afaceri din toate timpurile”, aplicarea presiunii maxime respectiv controlarea termenilor acordului nuclear, chiar dacă nu mai face parte din el. Trump a retras Statele Unite dintr-o înțelegere nucleară, care, deși era limitată, ar fi putut fi folosită pentru politica externă a SUA și ar fi fost eficientă în ceea ce căuta să realizeze. Înainte de mai 2018, toate inspecțiile efectuate de Agenția Internațională pentru Energie Atomică (AIEA) au constatat că Iranul respecta acordul, care, dacă ar fi fost lăsat intact, ar fi putut servi drept bază pentru negocieri mai extinse în viitor. Insistența președintelui american de a părăsi acordul s-a bazat pe prezumția că în acest fel se va renegocia unul mai bun, însă la mai bine de doi ani de la retragerea SUA, încă nu există nici cele mai mici semne că Teheranul ar dori revenirea la masa negocierilor.
Statele Unite și Iranul vor avea un scurt interval între viitoarele lor alegeri prezidențiale, pentru a reduce din tensiunea (re)acumulată între cele două state. Tensiunile au crescut după ce președintele Trump s-a retras din acordul nuclear iranian din 2015, negociat de marile puteri (P5 + 1) în timpul administrației Obama, când Joe Biden era vicepreședinte. O reluare a sancțiunilor americane a lovit economia Iranului și a împins Teheranul la încălcarea restricțiilor destinate să blocheze dezvoltarea armelor nucleare. Alegerile prezindențiale din SUA oferă o fereastră de oportunitate destul de îngustă pentru rezolvarea crizei dosarului iranian, deoarece este de așteptat ca actualul președinte iranian, moderat, Hassan Rouhani, să fie urmat în funcție de un reprezentant al ultra-conservatorilor, care, de-a lungul timpului, s-au opus vehement negocierilor pentru, respectiv semnarea JCPOA.
Cei doi dușmanii istorici au fost la un pas de o confruntare militară, după ce Statele Unite l-au eliminat pe generalul Soleiman Qasemi, la începutul anului 2020 iar Iranul a ripostat printr-un atac cu rachete asupra trupelor americane din Irak. Perspectivele pentru noi discuții par sumbre. Administrația Trump amenință să declanșeze o reimpunere a sancțiunilor internaționale asupra Teheranului, din setul celor încheiate prin acordul nuclear, cu excepția cazului în care Consiliul de Securitate al ONU extinde un embargou privind vânzarea de arme asupra Iranului. Liderul suprem iranian, Ayatollahul Ali Khamenei, a exclus în urmă cu două săptămâni orice negocieri cu privire la programele de rachete nucleare și balistice ale Iranului.
Dacă Donald Trump va fi reales, există un consens larg în rândul factorilor de decizie iranieni de a urmări o politică continuă de rezistență maximă pentru a contracara politica presiunii maxime a administrației. Nimeni din Teheran nu este dornic să poarte discuții cu privire la cerințele nerealiste pe care administrația Trump le-a propus. La fel ca experiența eșuată a campaniei de presiune maximă, discuțiile lui Donald Trump cu liderul nord-coreean Kim Jong-un nu au dat nici un fel de rezultate. În schimb, Iranul își va schimba probabil doctrina nucleară și își va crește influența sa în Orientul Mijlociu, deoarece aceasta i-ar oferi mai multe opțiuni într-o posibilă confruntare militară.
Dacă Trump va fi reales pentru un al doilea mandat, Iranul va relua probabil instrumentele pe care le-a folosit pentru a negocia JCPOA, cum ar fi îmbogățirea uraniului la 20%, reducerea cooperării cu inspectorii AIEA, suspendând implementarea voluntară a Protocolul și reluarea îmbogățirii de uraniu în instalația subterană nucleară de la Fordow pentru a pregăti terenul pentru „negocieri simetrice”. Chiar dacă Iranul a făcut niște pași în afara acordului nuclear de când SUA s-au retras, nu a mers încă atât de departe. Unele voci din Teheran consideră că descurajarea abordată de factorii de decizie americani constă în două opțiuni principale: fie permite Iranului să continue pe calea sa și să devină stat nuclear sau să inițieze un război pentru a-l opri. În asemenea condiții, analiștii consideră că SUA vor alege o a treia opțiune – cea a negocierilor simetrice, care vor oferi concesii semnificative pentru a reduce din nou progresul nuclear al Iranului.
Cei mai mulți analiști cred că este foarte puțin probabil ca SUA să aleagă calea unui război cu Iranul, deoarece acest lucru ar pune în pericol pivotul american în Asia, susținut atât de republicani cât și de democrați. Un conflict militar cu Iranul ar bloca SUA în Orientul Mijlociu pentru cel puțin încă un deceniu. În plus, având în vedere prezența unor proxies puternici pro-iranieni în unele regiuni înconjurătoare, un război împotriva Teheranului ar implica, de asemenea, aliații SUA și ar avea consecințe incredibil de dăunătoare și neprevăzute. Prin urmare, chiar majoritatea aliaților SUA nu susțin un război cu Teheranul.
Dacă Joe Biden va fi ales și va reuși să stabilească condiții preliminare pentru revenirea la JCPOA – inclusiv privind programul de rachete balistice al Iranului și întrebări privind extinderea influenței sale regionale – Teheranul va refuza negocierile și va încerca să își pună în aplicare strategia de descurajare. Cu toate acestea, mulți analiști din Iran consideră că, cu Biden în funcție, acesta, precum Barack Obama, va urmări o strategie de echilibru a puterii între Iran, vecinii săi arabi și Israel. Echipa de politică externă a lui Joe Biden pare unită în a solicita revenirea la JCPOA, deși mai mulți consilieri au vorbit despre necesitatea unei completări mai comprehensive a acordului, care să includă rachetele balistice și să pună capăt conflictelor regionale, printre altele.
Trebuie subliniat faptul că, chiar dacă Biden câștigă, el va avea doar o fereastră scurtă pentru a negocia cu Iranul, deoarece, așa cum am amintit mai sus, actualul președinte iranian Hassan Rouhani va mai rămâne în funcție până în mai 2021 iar sancțiunile americane și proasta administrare a economiei de către guvernul lui Rouhani au costat deja controlul moderat iranian asupra parlamentului, iar următorul președinte va fi probabil un hardliner. Așadar noul președinte american, dacă va dori resuscitarea acordului, va trebui să acționeze rapid și eficient.
De asemenea, următoarea administrație americană va trebui să conceapă o strategie privind Iranul pe termen lung. Va trebui să se consulte cu Congresul, cu aliații europeni și cu cei din Orientul Mijlociu, dar și cu China și Rusia, înainte de convocarea unor discuții internaționale separate cu Iranul privind stabilitatea regională și problema nucleară, inclusiv extinderea restricțiilor limitate pentru programul iranian.
Răspunsul iranian
Purtătorul de cuvânt al Guvernului, Ali Rabiei, a declarat pe 11 august a. c., că președintele SUA, Donald Trump, a avut patru ani la dispoziție pentru a iniția o diplomație de succes cu Iranul, adoptând o cale corectă și legală. Oficialul iranian a continuat: “Iranul va răspunde oricărui act provocativ al SUA”. În pregătirea acestui scenariu, Iranul ar sublinia probabil disponibilitatea de a folosi rachete și de a închide strâmtoarea Hormuz în caz de război. În plus, Teheranul construiește o conductă petrolieră de o mie de kilometri de la Goreh la Jask în Golful Persic, care să permită Iranului să continue exportul de petrol și ocolirea căii navigabile strategice. Oficialii iranieni prezic că proiectul va fi funcțional într-un an. Anunțul Iranului că va extinde site-urile de rachete subterane peste granițele sale maritime sudice din Golful Persic, precum și efectuarea unor exerciții militare – cum ar fi scufundarea recentă a unei copii a unui portavion american – sunt de asemenea părți ale planului său de descurajare.
Anunțul privind finalizarea construcției conductei de petrol Goreh-Jask. Sursă: IRNA News Agency.
Factorii de decizie iranieni consideră că aceste aspecte ale descurajării ar convinge SUA să negocieze de pe o poziție de echilibru cu Teheranul, evitând astfel un joc cu sumă zero, inacceptabil nu doar pentru liderii din Teheran, ci și pentru orice actor internațional, în general. Cu toate acestea, unele incidente care au afectat infrastructura militară și nucleară a Iranului – cum ar fi recenta explozie de la instalația nucleară Natanz și un incident în tabăra militară Parchin, de lângă capitală, au fost folosite de Teheran pentru a insinua că Israelul și SUA iau măsuri preventive pentru a perturba planurile Iranului de a consolida instrumentele sale de descurajare.
Cea mai bună garanție că programul nuclear iranian este și va rămâne exclusiv pașnic ar fi ca Iranul să adopte așa-numitul „standard de aur nuclear” – o obligație legală obligatorie pentru îmbogățirea uraniului și pentru tehnologia de reprocesare. Cu toate acestea, Iranul a declarat în repetate rânduri că nu va renunța niciodată la ceea ce consideră a fi dreptul său legal, prevăzut în cadrul NPT, de a îmbogăți uraniul.
În timpul negocierilor, Iranul ar putea implementa măsuri de consolidare a încrederii, cum ar fi reducerea stocului de uraniu îmbogățit la nivelul și gradul cerute de JCPOA și închiderea facilității de îmbogățire de la Fordow. În schimb, SUA ar putea suspenda parțial sancțiunile care limitează exporturile de petrol iraniene. Aceste măsuri sunt realizabile, dar sunt și ușor reversibile. Mai mult, Noul JCPOA ar trebui să se limiteze strict la programul nuclear al Iranului. Alte puncte legate de politica externă iraniană și implicarea militară în regiune și rachetele balistice ar putea face obiectul unui acord politic separat care ar putea implica și alți parteneri precum Arabia Saudită.
Utopia unui nou acord
Dacă administrația americană refuză să negocieze un nou acord nuclear atât timp cât Iranul nu se angajează să înceteze să sprijine Hezbollah, să renunțe la influența și ingerințele din Siria, să se retragă din Irak și să pună capăt abuzurilor drepturilor omului, nu va exista „Noul JCPOA” iar situația va deveni mult mai sensibilă. Dimpotrivă, dacă administrația curentă va reuși, dat fiind deja timpul foarte scurt rămas până în noiembrie, să negocieze un nou acord, Trump ar putea spune că s-a descurcat mai bine decât fostul președinte Barack Obama și că, prin urmare, avea dreptate să se retragă din acordul inițial. Un astfel de rezultat ar putea fi considerat ca o victorie politică majoră pentru Trump – ceea ce poate fi o încurajare pentru el să arate o anumită flexibilitate în negocieri. Un „JCPOA nou” ar necesita cu siguranță sprijinul altor membri permanenți ai Consiliului de Securitate al ONU într-un moment în care există o mare tensiune între unele dintre aceste națiuni. Cu toate acestea, există un lucru asupra căruia toți pot fi de acord: nu vor să vadă o altă țară urmând exemplul Coreei de Nord de a se retrage din NTP și de a intra în posesia capabilităților nucleare.
Pentru ca orice negociere să aibă succes, rezultatul trebuie să fie perceput ca o victorie de ambele părți (win-win), iar acestea trebuie să fie dispuse să negocieze simultan și cu bună credință. Din păcate, aceste condiții nu sunt îndeplinite astăzi. Pentru a ajunge la această etapă, va fi nevoie de un efort concertat din partea UE, a Rusiei și a Chinei pentru a convinge Statele Unite și Iranul că este în interesul tuturor să nu se piardă nici o ocazie de a face progrese în soluționarea crizei nucleare iraniene curente.
*Ioana Constantin Bercean este doctorand la Universitatea din București și expert LARICS pe problematica Orientului Mijlociu.