Ioana Constantin Bercean
Context
Semnele vitale ale acordului nuclear cu Iranul, cunoscut în mod obișnuit ca JCPOA (Joint Comprehensive Plan of Action), sunt foarte slabe, chiar în timp ce părțile semnatare – SUA, Franța, Marea Bitanie, China, Rusia, Germania și Republica Islamică Iran – se reunesc la Viena pentru a relua negocierile privind viitorul acestuia. JCPOA a intrat în declin în mai 2018, când fostul președinte american Donald Trump a retras unilateral SUA din acord și a lansat o campanie diplomatică, economică și militară de „presiune maximă” împotriva Teheranului. Chiar dacă în timpul campaniei electorale, dar și după preluarea mandatului, președintele Joe Biden a declarat că va readuce SUA la conformitate cu prevederile JCPOA, ulterior administrația americană a păstrat, într-o formă ușor diminuată, sancțiunile împotriva Iranului, perpetuând astfel statutul precar al acordului.
Iranul a răspuns inițial cu o politică a “răbdării strategice,” sperând că celelalte state semnatare ale JCPOA ar putea compensa pierderile economice cauzate de campania de presiune și sancțiuni ale SUA. Când acest sprijin nu s-a materializat conform așteptărilor, Teheranul a trecut la „rezistență maximă,” în mai 2019, reducând treptat conformitatea cu termenii acordul și crescând presiunea militară din zona gri (Irak, Siria) asupra SUA și a aliaților săi din Orientul Mijlociu.
Negocierile indirecte dintre Iran și SUA privind revigorarea acordului nuclear vor fi reluate pe 29 noiembrie a. c., după o pauză lungă care a pus sub semnul întrebării perspectivele de restabilire a JCPOA. Deși ar fi o naivitate să ne așteptăm la un progres diplomatic remarcabil, această nouă rundă de negocieri – a șaptea – ar putea face lumină asupra modului în care Teheranul va aborda diplomația sub președintele conservator Ebrahim Raisi, al cărui guvern a formulat noi coordonate care condiționează revenirea Iranului la termenii de îmbogățire a uraniului și de funcționare a instalațiilor nucleare prevăzuți în JCPOA. Grupul P4 + 1 – Franța, Marea Britanie, Rusia, China și Germania – a avut un succes limitat în reducerea efectelor sancțiunilor asupra Iranului, însă cel mai important rol jucat a fost acela de intermediar al negocierilor indirecte între Washington și Teheran. Cu toate acestea, este evident că, chiar dacă SUA nu sunt un membru activ și cu drepturi depline al JCPOA, ceilalți participanți nu pot continua să susțină singuri acordul. Iar noua formulă iraniană, avansată în special, dar nu exclusiv, sub umbrela recentului parteneriat strategic semnat cu China – care ar putea ușura presiunea cauzată de regimul de sancțiuni asupra economiei iraniene – „acțiune pentru acțiune” nu este foarte diferită de sintagma americană „conformitate pentru conformitate”. Iar acesta este un scenariu de tip Kobayashi Maru pentru președintele american Joe Biden.
Filosofia Star Trek: Kobayashi Maru, scenarii fără victorie și leadership etic
Kobayashi Maru este un termen familiar fanilor Star Trek: o simulare în care este imposibil să câștigi – un test al Flotei Stelare în care cadeții trebuie să aleagă între salvarea unei nave civile aflată în dificultate, expunerea lor înșiși la pericol, începerea unui război intergalactic sau lăsarea civililor în urmă, care cel mai probabil vor muri. James T. Kirk – căpitan al USS Enterprise – a trecut testul reprogramând simularea. Astfel, printre iubitorii serialului Star Trek a apărut un clivaj între cei care susțineau că James T. Kirk a trișat și cei care au apreciat ingeniozitatea căpitanului de a reprograma jocul. Întrebarea etică în această situație este dacă caracteristicile unei situații considerate de la sine înțelese sunt cu adevărat fixe sau pot fi supuse unor modificări, o abordare mai flexibilă al cărei rezultat ar putea fi un câștig comun.
Oamenii obișnuiți se confruntă cu scenarii de tip Kobayashi Maru destul de des, însă atunci când actorul pus în fața unui scenariu similar celui din serialul SF Star Trek este și liderul Lumii Libere, întrebarea nu este dacă factorul decizional va pierde, ci care vor fi consecințele regionale sau globale ale acelei decizii. Alegerea cu care se confruntă administrația Biden în ceea ce privește viitorul JCPOA nu este una binară, în zero și unu, în alb sau negru. O analiză pragmatică a acestui scenariu indică faptul că pe cât de complicat este pentru SUA să revină în conformitate cu termenii acordului, pe atât de dificil va fi să îl părăsească definitiv. Joe Biden trebuie să aleagă între etica onorării unui acord încheiat între guvernul SUA – alături de celelalte cinci mari puteri – și Iran, și crearea unui precedent în care negocierile și acordurile semnate în timpul unei administrații pot deveni nule la fiecare patru sau opt ani. Adevăratul test al administrației Biden va fi acela de a mulțumi pe toată lumea – publicul intern, aliații europeni, Israelul, alți parteneri din Orientul Mijlociu și, cel mai important, acela de a demonstra faptul că SUA este cel mai important actor global, care își onorează acordurile încheiate, și un partener de încredere al aliaților săi.
Mark Dubowitz, CEO al Foundation for Defense of Democracies, un think-tank non-profit și un institut de lobby. Sursă foto: Twitter.
Și toate acestea în condițiile în care Iranul, JCPOA sau neproliferarea nucleară nu sunt chiar cele mai importante dosare de politică externă ale Washingtonului, China accesând cu succes poziția de lider pe agenda preocupărilor externe americane. Însă revigorarea acordului nuclear ocupă un spațiu important al discursului extern al administrației americane, date fiind promisiunea electorală din 2020 a candidatului, la acea vreme, Joe Biden și așteptările partenerilor europeni față de SUA de a reveni în acordurile la care administrația anterioară a renunțat, pe de o parte, și presiunea principalului partener strategic al SUA – Israelul – care amenință constant cu un atac militar asupra Iranului în cazul în care nu se va găsi o soluție pentru a opri avansul presupusului program nuclear militar al Republicii Islamice, pe de altă parte.
În cazul revenirii la JCPOA, președintele Biden ar fi, fără îndoială, criticat de conservatori, de analiștii de politică externă afiliați sau simpatizanți ai Partidului Republican sau de lobby-știi pro-Israel, extrem de influenți în Washington, care vor considera un semn de slăbiciune reintegrarea în acordul nuclear atâta vreme cât stocurile de uraniu îmbogățit ale Iranului rămân cu mult peste limitele stipulate în acord. Cu toate acestea, la o privire mai atentă asupra faptelor, devine clar că dacă Biden ar conduce negocierile înspre reinstaurarea JCPOA ar semnala revenirea la statutul de putere normativă al SUA. Este important de subliniat că Washingtonul, nu Teheranul, a fost cel care a decis abandonarea JCPOA. Abia după ce SUA au ieșit unilateral din acord și au impus regimul de presiune maximă asupra economiei iraniene, Republica Islamică a început să mărească limitlimita de îmbogățire a uraniului.
Scenariul SF Kobayashi Maru. Sursă foto: The Take.
În multe privințe, ținta oponenților JCPOA nu este în primul rând programul nuclear, ci Iranul însuși și ambițiile de hegemon regional al acestuia. Oponenții acordului introduc adesea în discuție cereri care nu au legătură cu termenii negociați între 2013 și 2015 ai JCPOA, cum ar fi programul de rachete balistice al Iranului sau „comportamentul” regional (cu referințe directe spre finanțarea Hezbollah, Hamas sau a milițiilor șiite din Irak). Însă aceste probleme pot fi abordate cel mai bine în diferite foruri regionale, implicând toți actorii regionali, inclusiv Israelul, de altfel singurul stat posesor de capabilități nucleare din Orientul Mijlociu. Cel mai bun răspuns la aceste argumente și la menținerea stabilității fragile din regiune ar fi un JCPOA funcțional.
Însă reluarea discuțiilor de la Viena vine într-un moment dificil din punct de vedere politic pentru președintele Biden, atât pe plan intern, cât și extern. În această perioadă administrația americană cere Congresului să adopte un plan ambițios de cheltuieli sociale, în valoare de 1,75 miliarde de dolari înainte de alegerile intermediare din acest an, în timp ce încearcă să administreze creșterea inflației și pandemia, iar pe plan extern, Joe Biden încă se confruntă cu consecințele retragerii haotice din Afganistan, unii membri din aripa dură a Partidului Republican cerând demisia președintelui Biden.
Chiar dacă JCPOA se bucură în continuare de sprijinul publicului american, conform sondajelor de opinie publică, unii dintre reprezentanții cei mai importanți în Congres ai Partidului Democrat par sceptici cu privire la acordul nuclear cu Iranul, iar republicanii sunt aproape unanimi împotriva acestuia.
Rezultatele sondajului efectuat de University of Maryland. Graficul indică răspunsurile la întrebarea: „În general și pe baza a ceea ce știți despre JCPOA, în ce măsură aprobați sau dezaprobați acest acord?”. Sursă The Chicago Council on Global Affairs.
Rezultatele sondajului efectuat de Chicago Council Survey. Graficul indică răspunsurile la întrebarea: „Pe baza a ceea ce știți, credeți că Statele Unite ar trebui sau nu ar trebui să participe la acordul care ridică unele sancțiuni economice internaționale împotriva Iranului în schimbul unui control strict al armelor sale nucleare?” Sursă The Chicago Council on Global Affairs.
JCPOA poate fi restabilit prin ordin executiv, dar un asemenea gest necesită capital politic iar preocupările interne acute și marjele strânse din Congres – majoritatea Partidului Democrat în Senat și Camera Reprezenanților este una foarte fragilă – limitează atenția pentru afacerile internaționale, îngreunând astfel promovarea de către președintele Joe Biden a inițiativelor controversate de politică externă.
Toate aceste coordonate crează scenarii de tip Kobayashi Maru pentru președintele Biden, care va avea o misiune extrem de dificilă în a gestiona spre o situație de tipul câștig mutual (win-win) dosarul iranian, iar posibilitatea unui rezultat cu sumă zero este exclus din start de Teheran. Deși acest scenariu complică semnificativ agenda de politică externă a lui Joe Biden, el oferă, de asemenea, potențialul unei schimbări majore care ar putea duce în cele din urmă la îmbunătățirea sau înlocuirea JCPOA cu un acord mai favorabil SUA și aliaților săi regionali.
Trei scenarii posibile
Impasul actual sugerează că există cel puțin trei scenarii posibile pentru JCPOA. Fiecare ar deschide posibilități diferite pentru modul în care viitoarele discuții și acorduri de securitate din Orientul Mijlociu s-ar putea desfășura și ar reprezenta un spectru de-a lungul căruia ar putea evolua negocierile nucleare de la Viena.
Revenirea la JCPOA. În acest prim scenariu, cele două părți s-ar întoarce pur și simplu la acord așa cum acesta exista înainte de retragerea unilaterală a SUA, în timpul mandatului lui Donald Trump. Cu fiecare lună care trece și pe măsură ce apar complexități mai mari, acest lucru pare însă mai puțin probabil. Dorința exprimată a ambelor părți pentru o înțelegere „mai bună” indică faptul că părțile implicate pot viza un JCPOA 2.0 care să includă noi reglementări și compromisuri.
Un JCPOA 2.0 ar putea însemna un acord mai durabil și mai ușor de promovat pe plan intern atât de Washington cât și de Teheran, cel puțin pentru restul mandatului lui Biden, deoarece ambele părți ar putea pretinde că au obținut un acord mai bun. De asemenea, are avantajul de a elimina problema nucleară, cel puțin temporar, și ar putea crea spațiu pentru discuții privind armele de distrugere în masă (WMD) și problemele privind securitatea și stabilitatea Orientului Mijlociu. Acest scenariu nu ar fi la fel de liniștitor însă pentru monarhiile arabe din Golful Persic și pentru Israel, actori care sunt mai preocupați de rețeaua regională de grupări proxy a Iranului și de programul de rachete balistice. Președintelui iranian Ebrahim Raisi i-ar oferi o victorie politică timpurie și câștiguri economice care i-ar spori legitimitatea în fața publicului iranian și i-ar tonifica recunoașterea externă.
Pe de altă parte, este posibilă și varianta în care anumite părți ale acordului inițial să fie transpuse într-un acord intermediar care ar veni în întâmpinarea celor mai urgente cerințe – ridicarea sancțiunilor secundare de către SUA și limitarea îmbogățirii uraniului de către Iran. Această soluție temporară este avansată în special de Washington și a fost abordată de consilierul pentru securitate națională al administrației Biden, Jake Sullivan, într-o discuție cu omologul său israelian Eyal Hulata.
Status-quo. În cel de-al doilea scenariu, Iranul și SUA nu ar reuși să restabilească deplina conformitate la JCPOA, dar își vor ameliora retorica combativă, astfel încât acordul să nu se destrame complet. Rezultatul ar fi un „JCPOA-minus” de facto, care ar putea funcționa din inerție fie până la expirarea mecanismului snapback – o clauză din acord care ar permite reimpunerea sancțiunilor în cazul în care Iranul nu ar respecta acordul – fie până în 2025, dată la care însă JCPOA ar putea fi complet anulat.
Fără JCPOA. În al treilea scenariu, una sau ambele părți iau măsuri pentru a rezilia acordul nuclear, poate cu intenția de a obține un avantaj pentru un posibil JCPOA 2.0, eventual includerea unor aspecte care abordează probleme și interese dincolo de dosarul nuclear.
Scenariile doi și trei prezintă un risc mai mare de represalii economice, militare și nucleare din partea celor două părți și a aliaților lor. De asemenea, deschid ușa atacurilor militare americane sau israeliene asupra instalațiilor nucleare iraniene. Spre deosebire de predecesorul său, actualul guvern israelian a semnalat că ar prefera un JCPOA restaurat și implementat pe deplin față de un status quo-ul sau absența totală a unui acord. Dar oficialii israelieni au indicat și că în absența unor astfel de rezultate sau acțiuni din partea comunității internaționale, Israelul este pregătit să întreprindă acțiuni militare pe cont propriu.
La preluarea mandatului de către Joe Biden revenirea la JCPOA părea posibilă, mai ales că semnalele fostului președinte iranian, Hassan Rouhani, erau pozitive și orientate spre soluționarea dosarului. Însă ezitările Washingtonului și tergiversarea negocierilor până la schimbarea administrației iraniene au blocat procesul diplomatic. Mai mult, disputa dintre SUA și Iran nu numai că a accentuat preocupările de proliferare regională, dar s-a răspândit și în alte domenii. Campania de presiune maximă a SUA a stârnit îndoieli în rândul elitelor iraniene cu privire la utilitatea negocierilor cu administrația americană și va face mai dificilă obținerea și susținerea acordurilor viitoare.
JCPOA este imperfect, fără îndoială, dar cel mai important lucru în acest moment este livrarea unui acord care să împiedice Iranul să devină o putere nucleară în viitorul apropiat. Timpul pentru a acționa în acest sens este limitat, dar oferă suficient spațiu președintelui Biden să negocieze modificări ale înțelegerii sau să creeze o înțelegere complet nouă mai târziu, în timpul mandatului său. Cu voință politică, abilități diplomatice și puțină șansă, JCPOA ar putea supraviețui într-o formă sau alta și ar putea deveni o piatră de temelie pentru viitoarele acorduri și pentru o nouă arhitectură de securitate regională.
*Ioana Constantin Bercean este cercetător la ISPRI și expert LARICS pe problematica Orientului Mijlociu.