Paul Gologan*
Foto: Kelemen Hunor, liderul UDMR, și premierul Ungariei Viktor Orban (preluare www.digi24.ro)
Inițiativele Budapestei pe chestiunea Transilvaniei nu sunt doar „bilaterale”. Există și un consistent efort „european” al Ungariei de a fi activă, ofensivă, în această chestiune, concretizat în două inițiative de acest tip. Despre prima inițiativă, „Minority SafePack” am vorbit deja. Cea de a doua inițiativă, pentru care strângerea de semnături s-a finalizat, poartă denumirea „Politica de coeziune pentru egalitatea regiunilor și menținerea culturilor regionale”.
Inițiatorii și promotorii inițiativei
Aceasta a urmat un parcurs asemănător celei menționate anterior. În data de 18 iunie 2013, Balázs-Árpád Izsák(România) președinte al Consiliului Național Secuiesc, organizație ce luptă pentru autonomia așa zisului „Ținut Secuiesc”, Dabis Attila (Ungaria), asociați cu alte cinci persoane, au prezentat Comisiei o propunere de inițiativă cetățenească, intitulată „Politica de coeziune pentru egalitatea regiunilor și menținerea culturilor regionale”. Consultând secțiunea „Comitetul cetățenilor” a paginii web se pot afla și numele celorlalți susținătorilor, printre care se numără Attila Korodi (România-Ținutul Secuiesc) (?), deputat în Parlamentul României ales pe listele UDMR și fost ministru, Olivér Boldoghy (Slovacia- Felvidék) și Péter Õry (Slovacia- Felvidék), Jordi Xucla(Spania-Catalunia), Miren Martiarena(Spania-Țara Bascilor).
Deputatul UDMR Attila Korodi, fost ministru al României în trei guverne, promotor al inițiativei.
Se observă că o parte dintre aceștia au ales să se identifice nu doar ca fiind cetățeni ai unor state, ci și purtătorii unor identități distincte aflate între granițele așa zisului „Ținut Secuiesc”, entitate nerecunoscută de statul român, Felvidék(sau Felső-Magyarország, în traducere Ungaria de Sus) termen utilizat pentru a descrie părțile nordice ale fostului Regat al Ungariei, le fel, entitate nerecunoscută de autoritățile slovace. Singurele două entități a căror existență este recunoscută de o autoritate statală sunt Catalonia și Țara Bascilor, fapt ce poate justifica utilizarea denumirilor. Unul dintre inițiatori, Attila Dabis(însărcinat cu afaceri externe al Consiliului Național Secuiesc), a mai fost în atenția spațiului public, însă nu pentru o perioadă lungă, ca urmare a faptului că acestuia i-a fost interzis accesul pe teritoriul României, fapt pe care l-a constatat în data de 9 mai 2018 la punctul Ártánd-Borş de trecere a frontierei. Poliția Română de Frontieră a comunicat că măsura a fost instituită până în anul 2021 „ca urmare a unor acte care se constituie în ameninţări la adresa securităţii naţionale”. Potrivit ordinului de interdicție faptele acestuia reprezintă “o ameninţare reală, actuală şi gravă la adresa stării de legalitate, de echilibru şi stabilitate social economică şi politică necesară existenţei şi dezvoltării statului naţional român, ca stat suveran, unitar, independent şi indivizibil, precum şi menţinerii ordinii de drept” Ulterior, Attila Dabis a solicitat anularea ordinului poliției de frontieră, cerere respinsă de Curtea de Apel București, după cum arată hirado.hu
Foto: Attila Dabis (Sursa: Facebook)
Ce înseamnă „regiuni minoritare naționale/etnice”?
Am analizat pe scurt câteva dintre aspectele menționate în anexa atașată propunerii pentru a înțelege ce presupune formularea utilizată în vederea descrierii obiectului inițiativei:„Politica de coeziune a Uniunii trebuie să trateze cu deosebită atenţie acele regiuni, care se deosebesc prin particularităţile lor naţionale, etnice, culturale, religioase şi lingvistice de regiunile înconjurătoare.” Aceasta poate fi consultată aici.
Conform introducerii, zonele vizate ar trebui să poarte denumirea de „Regiuni minoritare naționale/etnice”, iar pentru conferirea unei definiții acestora, inițiatorii fac referire la mai multe articole cuprinse în diverse recomandări și tratate, extrăgând doar acele construcții de interes pentru ei.
Prima este Recomandarea Consiliului Europei nr. 1811/2007 „Regionalizare în Europa” în care la punctul 6 se vorbește despre faptul că „există comunităţi care dispun de o identitate culturală, politică şi istorică puternică, şi care nu sunt doar regiuni, ci popoare şi societăţi, şi totodată dispun de o identitate colectivă vizibilă, indiferent dacă sunt definite ca regiuni, naţiuni, sau ţări, dar nu şi-au constituit un stat independent. Totuşi, dispun de caracteristici diferenţiate, care semnalizează voinţă politică pentru obţinerea autoadministrării”. Cele două concepte „popor” și „identitate colectivă” fac parte din categoria celor împotriva cărora România și alte state europene au luptat, întrucât prin intermediul acestora se urmărește acreditarea ideii cum că minoritățile naționale ar avea o anumită personalitate juridică ce se poate manifesta în interiorul statelor și pe plan extern. Actualul Ministru al Afacerilor Externe, Bogdan Aurescu, în una din lucrările sale afirmă că „ținta cea mai importantă a concepției drepturilor colective ese dreptul la autodeterminare pentru minoritățile naționale”, deși dreptul internațional nu le recunoaște calitatea de titular, aceasta aparținând doar popoarelor. În eventualitatea în care acest lucru s-ar întâmpla, întregul continent european ar putea suferi o fragmentare a granițelor întrucât nu există state pure din punct de vedere etnic. Instituirea drepturilor colective poate avea consecințe negative chiar asupra membrilor respectivei minorități. Cristian Jura, fost membru în Consiliul Director al CNCD a susținut în 2006 că „orice decizie asupra apartenenței individului la un grup minoritar(…) revine la a-l face prizonierul unui sistem închis de desemnare a diferenței”. Totodată „izolarea artificială(…)poate inhiba o evoluție culturală naturală” și institui un dictat al liderilor ce stabilesc standardele pe care cei încadrați în regiunea minorității sunt obligați să le îndeplinească. S-ar putea înțelege că cei ce nu se conformează ar putea fi excluși din structură. Ar însemna că ei sunt mai puțin maghiari decât ceilalți? Iar dacă protecția identității nu se poate realiza decât în interiorul regiunii, exclușii vor fi nevoiți să își declare altă aparteneță etnică?
Foto: Tendințe separatiste și autonomiste în Europe (www.eurominority.com)
Înițiatorii amintesc și de „mai multe dispoziţii ale Convenţiei-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale, care vorbesc despre teritoriile locuite prin tradiţie de persoane aparţinând unei minorităţi naţionale, sau de un număr important al acestora”. În Raportul explicativ asupra Convenției-cadru la Art.10 Paragraful 2 ce face referire la dreptul folosirii limbii minorității, termenul locuite tradițional nu se referă la minorități istorice, ci numai la acelea care încă trăiesc în aceeași arie geografică (vezi, de asemenea, Art. 11 paragraful 3 și Art. 14 paragraful 2).
Convenția Cadru pentru protecția minorităților naționale reprezintă cel mai important document internațional în domeniu, și consacră o serie de principii și concepte îmbrățișate în prezent de 39 de state. Site-ul MAE informa în 2015, la aniversarea a 20 de ani de la ratificare că aceasta reprezintă primul instrument multilateral cu forţă juridică destinat minorităţilor naţionale. Adoptarea sa a marcat un moment de mare însemnătate în domeniul respectării drepturilor omului, plasând Consiliul Europei în centrul organismelor internaţionale de referinţă în ceea ce priveşte asigurarea drepturilor persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale. S-a folosit construcția drepturile omului întrucât raportul explicativ în Art.3 Paragraful 2 arată că „…drepturile și libertățile decurgând din principiile convenției-cadru pot fi exercitate individual sau în comun cu alții…” S-a afirmat că „drepturile persoanelor ce aparțin minorităților naționale sunt drepturile individuale, deoarece fac parte integrantă din categoria mai largă a drepturilor omului(sunt o specie a drepturilor omului)” Paragraful 2 continuă „El recunoaște, astfel, posibilitatea exercitării în comun a acelor drepturi și libertăți, ceea ce este distinct de noțiunea de drepturi colective. Termenul alții trebuie înțeles în cel mai larg sens posibil, incluzând persoane aparținând aceleiași minorități naționale, altei minorități naționale ori majorității”. România a fost primul stat care a ratificat această Convenție.
O altă recomandare pe care o invocă inițiatorii este cea cu nr.1201/1993 a Consiliului Europei care enunță în Art.11 al Recomandării de protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului: „În regiunile în care sunt majoritare, persoanele aparținând unei minorități naționale au dreptul de a dispune de autorități locale sau autonome proprii sau de a avea un statut special, corespunzător cu situația istorică și teritorială specifică și conform cu legislația internă a statului” și pune în discuție din nou drepturile colective. Ca orice recomandare, aplicarea acesteia nu este obligatorie pentru state. Totuși România a acceptat inserarea ei in Tratatul româno-maghiar din 1996. Articolul 120 alin(1) din Constituție vorbește despre principiile pe care se întemeiază administrația publică, printre care și cel al autonomiei locale, însă nu o autonomie pe criterii etnice.
Tot cu referire la chestiunea autonomiei, România a ratificat prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997 Carta europeană a autonomiei locale. Conform Art. 2 România declară că prin noţiunea autoritate regională, prevăzută la art. 4 paragrafele 4 şi 5 din Carta europeană, se înţelege, potrivit legislaţiei sale în vigoare, autoritate județeană a administraţiei publice locale, iar nu autointitulatul „Ținut Secuiesc” după cum greșit se vehiculează în presă. Art.13 din Cartă vorbește drespre faptul că principiile de autonomie locală prevăzute se aplică tuturor categoriilor de autorităţi ale administraţiei publice locale, care există pe teritoriul părții contractante, deci fără deosebire. „De asemenea nu se stabilește nicio legătură între dimensiunea etnică sau minoritară și autonomia locală. Autonomia locală este definită ca principiu de organizare internă a statelor, ca modalitate de realizare a sistemului de guvernare descentralizat, parte integrantă a democrației, fără conotații etnice sau minoritare”(Cristian Jura 2006)
Ultima recomandare adusă în atenție este cea a Consiliului Europei nr. 1334/2003 care în Art.16. enunţă: „…guvernul central trebuie să reacţioneze cu înţelegere, atunci când grupuri minoritare, mai ales dacă sunt numeroase şi trăiesc de multă vreme pe teritoriul dat, solicită o libertate mai mare pentru rezolvarea independentă a propriilor lor probleme….” Ceea ce inițiatorii nu mai pun în discuție este continuarea acestui articol și următoarele, „…În același timp, acordarea autonomiei nu trebuie să creeze niciodată unei comunități convingerea că guvernarea locală este o problemă doar a ei”.
Art.17 „O autonomie de succes depinde de relațiile echilibrate din interiorul unui stat între majorități și minorități, dar și dintre minorități între ele. Statutul de autonomie trebuie să respecte întotdeauna principiile egalității și nediscriminării și să se bazeze pe integritatea teritorială și suveranitatea statelor.” Art.18 „Este deosebit de important ca beneficiile în creștere pe care entitățile autonome le obțin prin drepturile lor să nu submineze frontierele statelor recunoscute la nivel internațional.” Art.19 „Orice interpretare, aplicare și gestionare a autonomiei este supusă autorității statului și determinării și motivației parlamentului național și a instituțiilor sale.” Iar Parlamentul României s-a exprimat clar împotriva proiectelor de autonomie pe criterii etnice.
De asemenea, Art.9 menționează „Nu se poate nega că autonomia este un concept care poate avea conotații negative. Poate fi văzută ca o amenințare la adresa integrității teritoriale și ca prim pas spre secesiune, dar există puține dovezi care să susțină acest punct de vedere.”(Cazurile nu sunt, în realitate, deloc puține: Kosovo, Catalonia, Țara Bascilor, Crimeea, Donbas, Nagorno-Karabah, Abhazia, Osetia de Sud, în toate acestea, indiferent dacă presiunea ce a declanșat conflictul a venit din interior sau din partea unui actor extern, teza minorităților asuprite a jucat un rol fundamental și în toate autonomia a favorizat conturarea unui climat de incertitudine cu privire la integritatea teritorială a statului originar. În cazul Kosovo, nerecunoscut de România, secesiunea chiar s-a produs).
Politica de coeziune a UE este o „politică antiminoritară”?
Pentru punerea în aplicare a scopurilor declarate în introducere, inițiatorii fac apel la mecanismul prin care sunt atribuite fondurile destinate politicii de coeziune în întreg spațiul Uniunii Europene, accentul căzând pe sistemul NUTS. Ei susțin că regiunile minoritare naționale „față de statele membe, dispun de mult mai puține surse pe care le-ar putea utiliza pentru păstrarea culturii(…)specifice” Totodată, vorbesc despre faptul că „în niciun caz, politica de coeziune a Uniunii nu poate fi folosită pentru lichidarea sau diminuarea particularilăţilor naţionale ale acestor regiuni, particularităţilor lingvistice şi culturale; nicicum, mijloacele economice şi obiectivele Uniunii nu pot deveni instrumente ale unei politici antiminoritare, nici măcar în mod indirect.”
Cu alte cuvinte, acuză de fapt UE că este responsabilă de toate acestea.
În același timp, inițiatorii fac referire la migrația forței de muncă ce duce la lichidarea identității specifice regiunii minoritare, însă acesta este un element ce afectează ansamblul populației unui stat, iar nu doar acele zone locuite de etnici aflați într-un raport numeric de subordonare în comparație cu majoritatea. Cazul României este grăitor în acest sens, dispora română atingând numărul de 5,6 milioane în vara anului 2019.
Site-ul Comisiei Europene informează că Politica de coeziune vizează fiecare regiune din UE. Totuşi, cea mai mare parte a fondurilor este direcţionată către regiunile care au mai multă nevoie de ele: regiunile în care PIB-ul pe cap de locuitor se situează sub 75% din media la nivelul UE. Ea utilizează sistemul NUTS, care împarte fiecare ţară pe trei niveluri de unităţi statistice (regiuni NUTS), în funcţie de dimensiunea populaţiei. În prezent, UE este împărţită în 276 de regiuni de “nivel 2”, toate intrând sub incidenţa politicii.
A se vedea, mai jos, harta regiunilor ce beneficiează de fonduri în funcție de PIB.
Foto: Politici regionale europene: https://ec.europa.eu/regional_policy/ro/policy/how/is-my-region-covered/
Se pot vedea și sumele destinate fiecărei categorii. Să observăm că întreg teritoriul României, excepție făcând zona Ilfov, intră în prima categorie.
Foto: sumele destinate pentru regiuni (sursa: www.ec.europa.eu)
Conform inițiatorilor, regiunile ale căror caracteristici etnice, culturale, religioase sau lingvistive diferă de cele ale regiunilor înconjurătoare, și care nu beneficiază de competențe administrative, Uniunea Europeană trebuie să le asigure un mecanism de prezervare a acestor particularități, asigurându-le acces la fondurile de care beneficiază regiunile din sistemul NUTS. Aceștia urmăresc crearea unor noi regiuni NUTS, pe baza criteriului etnic, fără a mai lua în seamă diviziunile administrative ale statelor membre.
Articolul 3 din Regulamentul nr. 1059/2003 enunță criteriile de clasificare a unităților teritoriale statistice, criterii ce respectă structurile administrative stabilite prin legislația internă a statelor membre. Posibilitatea unor derogări există, acestea trebuind a fi fundamentate pe motive geografice, socioeconomice, istorice, culturale sau de mediu, precum și în cazul insulelor sau al regiunilor ultraperiferice, derogări ce se aplică unor regiuni neadministrative, dar care, în aprecierea Tribunalului UE, corespund ele înseși unei agregări de unități administrative existente în statele membre în cauză în scopuri pur statistice și fără ca aceasta să poată conduce la modificarea, indiferent în ce mod, a cadrului politic, administrativ și instituțional existent în statele membre în cauză.
Se dorește ca politica de coeziune, reglementată prin articolele 174-178 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, pentru a răspunde valorilor fundamentale definite de articolele 2 și 3 din Tratatul privind Uniunea Europeană să contribuie la menținerea caracteristicilor regiunilor cu minoritate națională.
Conform Art.174, Paragraful 3 din TFUE „Dintre regiunile avute în vedere, o atenție deosebită se acordă zonelor rurale, zonelor afectate de tranziția industrială, precum și regiunilor afectate de un handicap natural și demografic grav și permanent, cum ar fi regiunile cele mai nordice cu densitate foarte scăzută a populației, precum și regiunile insulare, transfrontaliere și muntoase”. Tribunalul a analizat dacă caracteristicile regiunilor, anume cele de natură etnică, culturală, religioasă sau lingvistică, pot fi încadrate în sfera noțiunii de „handicap demografic grav și permanent”, după cum au solicitat inițiatorii.Răspunsul a fost unul negativ. Tot odată, s-a acordat atenție și tipului de enumerare a regiunilor, Tribunalul apreciind-o ca fiind exhaustivă, în vreme ce Curtea de Justiția a Uniunii Europene, indicativă, dați fiind termenii „dintre regiunile avute în vedere” și „cum ar fi.” Totuși, CJUE a afirmat că „Tribunalul a apreciat corect faptul că nu se poate considera că acele caracteristici etnice, culturale, religioase sau lingvistice specifice regiunilor cu minoritate națională constituie sistematic, pentru dezvoltarea economică, un handicap în raport cu regiunile înconjurătoare.”, afirmație ce justifică imposibilitatea extinderii sferei de acțiune a articolului, și deci nu poate avea drept consecință conturarea unei noi regiuni NUTS care să beneficieze de fonduri, și cu atât mai putin de competențe administrative.
Parcursul juridic/politic al acestei inițiative
Sursa foto: http://www.regiuninationale.ro/
Precum inițiativa anterioară, și aceasta a avut un parcurs tumultos, întins pe durata a 6 ani:
- La 18 Iunie 2013 a fost prezentată Comisiei Europene cererea de înregistrare a inițiativei cetățenești „Politica de coeziune pentru egalitatea regiunilor și menținerea culturilor regionale”
- La 25 Iulie 2013 Comisia respinge cererea de înregistrare a inițiativei prin Decizia C(2013) 4975
- La 27 Septembrie 2013 inițiatorii se adresează Tribunalului UE cerând anularea deciziei. Și de această dată inițiatorii au fost susținuti de Ungaria în calitate de intervenient. Tot odată, în această fază au fost depuse la grefa Tribunalului înscrisuri prin care Județul Covasna, Bretagne Réunie(asociație care militează pentru reunificarea Bretaniei) și Obec Debrad’(Comuna Debrad’ cu o puternică comunitate maghiară, din sudul Slovaciei) au solicitat să intervină în prezenta cauză tot în vederea susținerii concluziilor inițiatorilor. Comisia Europeană a fost susținută de Republica Elenă, România și Republica Slovacă(intervenienți). Ca și în cazul Minority Safepack, poziția unor reprezentați ai comunității maghiare se află în discordanță cu cea a Guvernului României. Totuși, președintele Camerei Întâi a Tribunalului, prin Ordonanța din 18 mai 2015, a respins cererile de intervenție formulate.
- La 10 Mai 2016 Tribunalul respinge acțiunea inițiatorilor
- La 7 Martie 2019 în urma recursului formulat de inițiatori în fața Curtii de Justiție a Uniunii Europene sunt anulate hotărârea Tribunalului și decizia Comisiei, ca urmare a faptului că a fost încălcat Art.4 alin(2), litera(b) din Regulamentul 211/2011 de către Comisie când a refuzat înregistrarea inițiativei.
- La 7 Mai 2019 Comisia Europeană înregistrează inițiativa.
De remarcat că, în Comunicatul de presă al Tribunalului din 10 mai 2016, se afirmă „Astfel, această propunere urmărește să definească regiuni ce pot beneficia de politica de coeziune a Uniunii, fără a respecta frontierele administrative interne ale statelor membre.”
Dar, ținând cont de faptul că o protecție eficientă a valorilor cu care aceste comunități se identifică poate fi realizată, în concepția inițiatorilor, doar prin intermediul conferirii unei structuri administrative unitare, ce înglobează întreaga minoritate etnică, ne putem pune întrebarea care va fi soarta granițelor statelor traversate de comunități etnice minoritare? Inițiatorii nu fac distincție între regiuni interne de protecție a minorităților și regiuni transnaționale.
Tonul grav pe care a început să fie discutată chestiunea s-a evidențiat prin una dintre prevederile inițiativei ce face referire la faptul că în eventualitatea în care statele membre nu ar onora angajamentele cu privire la regiunile stabilite, acest fapt ar echivala cu încălcarea valorilor enunțate de Art.2 din TUE, care intră în domeniul de aplicare al procedurii descrise la Art.7 din TUE și care poate determina Consiliul Uniunii Europene să suspende anumite drepturi ce rezultă din aplicarea tratetelor statului membru în cauză. Același articol 7 aplicat împotriva Poloniei și Ungariei pentru nerespectarea statului de drept.
Procesul de colectare a semnăturilor
Colectarea semnăturilor s-a finalizat, cele mai multe provenind din Ungaria (786.528), România(169.047) și Slovacia(26.996). Termenul limită a fost 07.05.2020. „La începutul lunii mai(2019), s-a ajuns la un acord între partidele maghiare din România pentru a susține inițiativa prezentată de CNS(Consiliul Național Secuiesc) și de a strânge semnături pentru succesul acesteia. UDMR a promis colectarea a 200-250.000 de semnături”
Chiar dacă inițiativa a reușit să întrunească numărul de semnături în termen, aceasta nu a îndeplinit criteriul conform căruia semnăturile trebuie să provină din cel puțin un sfert din statele membre, adică 7, și să întrunească un prag minim pentru fiecare stat în parte. Pragul a fost atins doar în Ungaria, Slovacia și România. În prezent inițiatorii încearcă să obțină extinderea termenului de colectare a semnăturilor scoțând în față motivul pandemiei care a îngreunat întreg procesul, deși sistemul online de colectare a înregistrat cele mai multe semnături în ultimele două săptămâni premergătoare termenului limită. Motivul pentru care nu s-a reușit o colectare conformă cu regulile inițiativei este legat strict de lipsa de susținere a propunerii în alte state decât cele în care Guvernul lui Viktor Orban își exercită influența asupra etnicilor maghiari.
Foto: print screen www.eci.ec.europa.eu
În propunerea legislativă pentru implementarea subpunctului 1 al punctului III din Rezoluţiunea Adunării Naţionale de la Alba Iulia din 1 decembrie 1918 depusă la Camera Deputaților în luna decembrie a anului 2018 și semnată de 30 parlamentari UDMR, la Art.8 se prevede: „Consiliile Județene din județele care aparțin unor regiuni istorice sau în care o minoritate națională istorică are o proporție semnificativă și care împreună corespund cerințelor NUTS 2 prevăzute în Regulamentul (CE) 1059/2003, pot solicita înființarea prin lege a unor regiuni de dezvoltare separate, iar aceste noi regiuni pot obține, prin lege, un statut de autonomie specială”.
S-ar putea aprecia că ambele grupuri parlamentare ale UDMR susțin inițiativa cetățenească europeană din moment ce au urmărit implementarea acelorași elemente prin procedura legislativă a Parlamentul României. Rămâne de cercetat dacă și comunitatea maghiară reprezentată în Parlamentul Slovaciei a făcut același demers și dacă, deci, poate fi vorba de o acțiune concertată ce se desfășoară sub umbrela guvernului de la Budapesta.
*Paul Gologan este participant la programul de Internship LARICS, student al Universității Alexandru Ioan Cuza din Iași, Facultatea de Drept și Facultatea de Filosofie și Stiințe Social-Politice.